Cần sớm triển khai khung đánh giá hiệu quả thực hiện quản lý tài chính công vào đánh giá quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách

 tài chính nhà nước 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 37Số 121 - tháng 11/2017
ngoài ngân sách là quỹ do cơ quan có thẩm quyền 
quyết định thành lập, hoạt động độc lập với ngân 
sách nhà nước, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ 
để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp 
luật.” [Điều 4, khoản 19]. Luật Kiểm toán nhà nước 
số 81/2015/QH13 đã quy định: “Tài chính công 
bao gồm: ngân sách nhà nước; dự trữ quốc gia; các 
quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; tài chính 
của các cơ quan nhà nước” [Điều 3, khoản 10]. 
Như vậy, các quỹ TCNN ngoài ngân sách là một 
bộ phận của tài chính công đã được thống nhất cả 
trong nhận thức lý luận và cả trong quy định pháp 
lý dùng trong quản lý nhà nước.
Thứ hai, PEFA là công cụ hữu hiệu để quản lý 
các quỹ. Khi triển khai áp dụng PEFA vào đánh giá 
quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách sẽ buộc các 
chủ thể được giao quản lý, sử dụng các quỹ này phải 
quan tâm đến sự kết hợp giữa các trụ cột của quản 
lý nhà nước tốt với các mục tiêu của QLTCC, như: 
Trách nhiệm giải trình, tính minh bạch, tính tiên 
liệu, sự tham gia với kỷ luật tài khóa tổng thể, hiệu 
quả phân bổ, và hiệu quả hoạt động. Nhờ đó chất 
lượng thể chế trong QLTCC sẽ từng bước được 
nâng cao do sự bắt buộc phải vào cuộc thực hiện 
của từng chủ thể có liên quan đến quản lý các quỹ 
TCNN ngoài ngân sách.
Thứ ba, Triển khai áp dụng PEFA khá dễ dàng, 
thuận lợi. PEFA được lượng hóa theo điểm nên dễ 
so sánh hiệu quả thực hiện hoạt động giữa các chủ 
thể có trách nhiệm quản lý các quỹ TCNN ngoài 
ngân sách nên vừa giúp cơ quan nhà nước cấp trên 
dễ đánh giá phân loại kết quả hoạt động của các 
cơ quan cấp dưới được giao trách nhiệm quản lý 
quỹ TCNN ngoài ngân sách, vừa giúp cho chính tổ 
chức được đánh giá tự nhìn nhận lại mình mà lựa 
chọn cách ứng xử cho phù hợp với yêu cầu quản lý.
Thứ tư, PEFA có độ tin cậy cao các báo cáo của 
PEFA là bằng chứng xác thực để cơ quan nhà nước 
có thẩm quyền đưa ra các quyết định về việc hoàn 
thiện hệ thống tổ chức, bộ máy và phân công, phân 
cấp trách nhiệm, quyền hạn về quản lý các quỹ 
TCNN ngoài ngân sách cho phù hợp. 
Thứ năm, PEFA phù hợp với hệ thống pháp luật 
của Việt Nam là bước cụ thể hóa quy định của Luật 
Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 về yêu cầu 
đối với báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước; 
trong đó có yêu cầu đối với báo cáo quyết toán của 
NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN38 Số 121 - tháng 11/2017
các quỹ TCNN ngoài ngân sách là: “Báo cáo quyết 
toán của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân 
sách phải kèm theo thuyết minh đánh giá kết quả, 
hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của quỹ.” [Điều 65, 
khoản 7]
2.2. Nghiên cứu triển khai áp dụng PEFA vào 
đánh giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách
Đây là hoạt động có khối lượng công việc rất đồ 
sộ, đòi hỏi phải tiêu tốn một lượng không nhỏ các 
nguồn lực đầu vào tương đương với đề tài cấp bộ 
trở lên. Trong khuôn khổ của mục này của bài báo, 
chúng tôi chỉ xin nêu ra một số gợi ý định hướng 
nghiên cứu triển khai như sau:
Lựa chọn bộ chỉ số: Ưu tiên số 1
Về nguyên tắc, các chỉ số của PEFA đều có thể 
được lựa chọn và sử dụng trong đánh giá quản lý 
các quỹ TCNN ngoài ngân sách. Nhưng mỗi quỹ có 
đặc thù về mô hình tổ chức, về nguồn hình thành 
và sử dụng quỹ khác nhau; cơ chế quản lý khác 
nhau nên cần có sự phân loại quỹ TCNN ngoài 
ngân sách theo các nhóm để làm cơ sở cho xác lập 
các bộ chỉ số đánh giá quản lý cho phù hợp. 
Mặc dù vậy, có một số chỉ số vẫn có thể áp dụng 
chung cho mọi quỹ TCNN ngoài ngân sách, như:
Các chỉ số PI-1 đến PI-4 thuộc mục A- Độ tin 
cậy của ngân sách; bởi đây là hoạt động bắt buộc 
phải có ở mỗi quỹ. Đồng thời thông qua các chỉ 
số này, người đánh giá có thể đưa ra các nhận xét 
về trách nhiệm giải trình, tính tiên liệu, tính tuân 
thủ của người đứng đầu cơ quan quản lý quỹ. Ví 
dụ, tổng thực chi so với ngân sách gốc được phê 
duyệt ở tổ chức được đánh giá có độ lệch lớn giữa 
thực hiện với dự toán, thì trước hết đánh giá về 
tính tiên liệu của người đứng đầu quỹ đó chỉ đạt 
mức điểm thấp, sau đó mới xem xét đến các vấn 
đề có liên quan.
PI-6 cần phải được nghiên cứu áp dụng cho 
đánh giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách 
để đảm bảo tính toàn diện, và là cơ sở cho cơ quan 
quyền lực nhà nước cân nhắc khoản chi cho quỹ 
TCNN ngoài ngân sách khi thảo luận và quyết định 
dự toán ngân sách hằng năm.
PI-9 và PI-10 cần được áp dụng chung, do giám 
sát rủi ro tài chính của các quỹ TCNN ngoài ngân 
sách là trách nhiệm của các cơ quan quản lý cấp 
trên; đồng thời cũng là tự thân của nhu cầu kiểm 
soát nội bộ. Bên cạnh đó, sự tham gia của công 
chúng là một trong 4 trụ cột của quản lý nhà nước 
tốt đối với quỹ TCNN ngoài ngân sách.
PI-12 cần phải được thực hiện do tầm nhìn 
trung hạn đã được coi là 1 trong 8 căn cứ lập dự 
toán ngân sách nhà nước hằng năm [Điều 41, 
khoản 6].
PI-18 phản ánh hiệu quả kiểm soát lương biên 
chế có thể vận dụng cho các tổ chức quản lý quỹ 
TCNN ngoài ngân sách, do đây là khoản chi chiếm 
tỷ trọng lớn trong thường xuyên và có liên quan 
đến nhiều chính sách khác của Nhà nước ở tầm 
vĩ mô.
PI-20 thu thập đánh giá về hiệu quả kiểm soát 
nội bộ với các khoản chi ngoài lương. Nhu cầu 
này có ở tất cả các tổ chức được giao quản lý, sử 
dụng quỹ TCNN ngoài ngân sách. Nội dung chi 
này thường có các “con số không rõ ràng“ và là nội 
dung không hề dễ xử lý trong quá trình hoạt động 
của quỹ TCNN ngoài ngân sách.
PI-21 phản ánh hiệu quả kiểm toán nội bộ. Đây 
là xu hướng tất yếu phải thực hiện đối với tất các 
đơn vị thuộc khu vực công khi quản trị nền hành 
chính nhà nước dần thay thế cho quản lý hành 
chính truyền thống.
PI-22 phản ánh mức độ kịp thời và thường 
xuyên của việc đối chiếu tài khoản. Điều này đã 
được xác định trong Luật Kế toán và các luật chuyên 
ngành khác; trong đó kế toán các quỹ TCNN được 
xếp vào kế toán công nên càng cần phải làm tốt các 
yêu cầu của PI-22 này.
PI-24 và PI-25 là yêu cầu của kế toán công khi 
thực hiện các thao tác nghiệp vụ nhằm tổng hợp và 
cung cấp thông tin cho quá trình quản lý các quỹ 
TCNN ngoài ngân sách; đặc biệt là ở khâu lập dự 
toán và lập quyết toán.
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 39Số 121 - tháng 11/2017
Các chỉ số PI-26 đến PI-28 cần phải đươc thực 
hiện để đảm bảo có các đánh giá ngoài và hướng tới 
các tiêu chuẩn chung của tổ chức, và cung cấp các 
thông tin cần thiết cho cơ quan quyền lực nhà nước 
thực hiện quyền giám sát của họ.
Với các quỹ có quyền tự quyết cao cần sử dụng 
thêm chỉ số PI-19; bởi một phần quan trọng trong 
chi tiêu công được thực hiện qua hệ thống mua sắm 
đấu thầu. Hệ thống mua sắm đấu thầu vận hành tốt 
sẽ đảm bảo vốn được sử dụng đạt hiệu quả và hiệu 
suất. Cạnh tranh mở qua đấu thầu được coi là cơ 
sở để đạt hiệu suất cao nhất trong mua sắm đầu 
vào và đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn trong việc 
Chính phủ thực hiện các chương trình và các dịch 
vụ sự nghiệp. Chỉ số này tập trung đánh giá chất 
lượng và độ minh bạch của khuôn khổ pháp lý về 
mua sắm, đấu thầu qua việc xác định sử dụng cạnh 
tranh mở và công bằng là phương pháp mua sắm 
nên áp dụng, đồng thời xác định các phương pháp 
phù hợp khác với cạnh tranh mở nếu được biện 
minh theo hoàn cảnh cụ thể.
Như vậy, có tới 18/28 chỉ số của PEFA có thể 
lựa chọn nghiên cứu triển khai áp dụng cho đánh 
giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách (dưới 
góc nhìn của chúng tôi). Nếu Chính phủ chỉ đạo tổ 
chức nghiên cứu triển khai và đưa vào các quy định 
hướng dẫn quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách 
kịp thời, sẽ là bước đột phá cho cải cách quản lý đối 
với các quỹ này.
Hoàn thiện khung đánh giá hiệu quả thực 
hiện quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách: Các 
việc cần phải giải quyết
Sau khi đã thống nhất được bộ chỉ số cho đánh 
giá quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách, các việc 
còn lại cần phải triển khai nghiên cứu là: Xác lập 
phương pháp thu thập thông tin; Lựa chọn phương 
pháp đánh giá; và Báo cáo kết quả. Đó là 3 nội dung 
còn lại thuộc Khung đánh giá hiệu quả thực hiện 
quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách. Nội dung 
của 3 việc trên khá đồ sộ; tuy nhiên về cơ bản có thể 
dựa trên nền tảng đã có của PEFA mà triển khai và 
cụ thể hóa. Ví dụ, phương pháp đánh giá hoàn toàn 
có thể kế thừa 2 phương pháp cho điểm của PEFA 
(M1 và M2); hay mẫu báo cáo hiệu quả hoạt động 
quản lý các quỹ TCNN ngoài ngân sách cũng có thể 
mô phỏng dựa theo mẫu của PEFA. 
Suy nghĩ của chúng tôi về nghiên cứu triển khai 
áp dụng PEFA vào đánh giá quản lý các quỹ TCNN 
ngoài ngân sách dựa trên nền tảng pháp lý đã có 
ở Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Kế toán, Luật 
Đầu tư công và cơ chế quản lý đã có cho mỗi quỹ 
TCNN ngoài ngân sách; nên không làm xáo trộn 
khung pháp lý, nhưng lại rất hữu ích cho cụ thể hóa 
các quy định đã có ở khung pháp lý và thiết thực 
góp phần tăng cường quản lý các quỹ TCNN ngoài 
ngân sách theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. 
Tuy nhiên, đây cũng mới chỉ là những nhận định 
mang tính chủ quan, rất mong có nhiều ý kiến bàn 
thảo về chủ đề này.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Ngân hàng Thế giới (2005), Khung đánh giá 
hiệu quả thực hiện quản lý tài chính công, 
tháng 6.
2. Đỗ Quang Minh (2017), Pháp luật về quỹ 
tài chính công ngoài NSNN ở Việt Nam - 
Thực trạng và giải pháp, Bản tin Thông tin 
khoa học lập pháp, Số 01(27) năm 2017.
3. Đặng Thị Hàn Ni (2013), Quỹ tài chính nhà 
nước: Cần được luật hóa, Báo Sài Gòn giải 
phóng ngày 12/09/2013.
4. Quốc hội (2015), Luật Kiểm toán nhà nước 
số 81/2015/QH13.
5. Quốc hội (2015), Luật Ngân sách Nhà nước 
số 83/2015/QH13.
6. Quốc hội (2015), Luật Kế toán số 88/2015/
QH13.
7. Nguyễn Minh Tân (2013), Quản lý và giám 
sát các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân 
sách ở Việt Nam, Tạp chí Tài chính, Số 8 
(586), tháng 8.
8. Cẩm Tú (2017), Đề xuất cơ chế quản lý 70 
quỹ tài chính ngoài ngân sách, VOV- Trung 
tâm thông tin, 
at-co-che-quan-ly-70-quy-tai-chinh-ngoai-
ngan-sach-589183.vov.