Mô hình khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong kế toán công tại 1 số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

riển cao qua các năm tài 
chính. Na Uy là một quốc gia tương 
đối nhỏ với dân số chừng 4,6 triệu 
người, nhưng lại là nước xuất khẩu 
dầu lớn thứ ba trên thế giới. Na Uy 
là một trong những nước châu Âu 
đầu tiên ủng hộ VN ra nhập WTO. 
Nguồn: Ủy ban phát triển kinh tế xã hội quốc gia (NESDB)
Hình 2
Hình 3
Số 19 (29) - Tháng 11-12/2014 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 
 Nghiên Cứu & Trao Đổi
79
Do đó, quan hệ song phương VN 
– Na Uy luôn có những bước phát 
triển tích cực. Quốc hội Na Uy đã 
thông qua “Chiến lược châu Á” 
nhằm tăng cường quan hệ chính trị 
và mở rộng hợp tác kinh tế, thương 
mại, văn hoá lâu dài với các nước 
ở khu vực này. Trong những năm 
qua, nền kinh tế thế giới gặp nhiều 
khó khăn và chịu ảnh hưởng không 
nhỏ bởi cuộc khủng hoảng kinh tế 
nhưng Na Uy vẫn giữ tốc độ phát 
triển khá tốt. Điều này có được do 
một trong những nguyên nhân là 
nước này có chiến lược trong việc 
sử dụng tiết kiệm nguồn ngân sách 
nhà nước. 
Đi vào chi tiết, Na Uy đã thiết 
lập một mô hình lập ngân sách 
dựa trên kết quả hoạt động (gọi là 
Performance Based Budgeting – 
PBB). Mô hình này đã được thiết 
kế nhằm hướng đến việc thực hiện 
một cách nghiêm túc, mang tính 
kỷ luật tài chính cao liên quan đến 
khuôn mẫu kinh tế vĩ mô. Ngoài 
ra, một đặc tính mà mô hình này 
cũng mong đợi hướng đến chính là 
sự cam kết về chính trị hay nói một 
cách khác là kiểm soát chi tiêu theo 
kết quả đầu ra. Nội dung chính của 
mô hình PBB chính là dựa trên một 
nền tảng quan trọng, đó là phương 
pháp MTEF sẽ làm cơ sở cho việc 
dự toán. Xét về cấu trúc về tài 
chính công của quốc gia, cách thức 
tổ chức các cơ quan nhà nước được 
sắp xếp theo Hình 4.
Theo Le Houerou & Robert 
(2002), dựa vào kết cấu tổ chức của 
các cơ quan thuộc chính phủ, nước 
này đã vận dụng PBB cũng như 
MTEF vào quá trình quản lý ngân 
sách nhà nước và ghi chép trong 
kế toán các đơn vị công với 6 công 
việc chính có nội dung như sau:
- Hình thành các mục tiêu về 
hoạt động của các tổ chức công có 
thể đo lường được.
- Sử dụng quy trình lập dự 
toán ngân sách theo hướng từ trên 
xuống.
- Phân cấp thực hiện ngân sách 
các đơn vị.
- Phân cấp việc quản trị nguồn 
nhân lực và chính sách quản lý số 
lượng, chất lượng nhân sự.
- Sử dụng nguồn lực hiệu quả 
hơn bằng việc đo lường chi phí 
một cách chính xác.
- Lập dự toán và thực hiện chế 
độ kế toán công theo cơ sở kế toán 
dồn tích.
Với những mảng phần hành do 
chương trình quản lý ngân sách và 
chi tiêu thực hiện như trên, có thể 
thấy rằng MTEF giúp cho ngân 
sách được lập dự toán theo gần 
như là khớp với thực tế phát sinh 
trong năm, giúp cho các thành viên 
của chính phủ có thể dựa quy định 
tài chính của quốc gia để dự đoán 
được tình hình chi tiêu trong năm 
hiện hành và những năm kế tiếp.
3.3. Áo
Tại nước này, quá trình cải cách 
tài chính công và quản lý ngân sách 
được điều hành thực hiện bởi Bộ 
tài chính. Đây là cơ quan được giao 
quyền để thực thi việc thiết lập các 
nội dung: chính sách tài khóa vĩ mô 
theo Luật về các định chế công, lập 
dự toán ngân sách trung ương và 
quy tắc thu chi ngân sách, văn bản 
về thuế và lệ phí, phương thức đánh 
giá tính hiệu quả của các chính sách 
kinh tế trong năm. Do quốc gia này 
cũng gặp một hạn chế trong ngân 
sách là tính lồng ghép giữa các cấp 
khá lớn, điều này tương đồng với 
VN, nên Áo đã quyết định tiến hành 
cải cách ngân sách liên bang theo 2 
giai đoạn của hai năm là 2009 và 
2013. Nội dung của hai giai đoạn 
này cụ thể như sau:
- Giai đoạn 1 vào năm 2009: 
điểm quan trọng đáng chú ý trong 
giai đoạn này chính là quá trình 
chuyển đổi việc lập ngân sách năm 
sang việc áp dụng mô hình MTEF. 
Mô hình này giúp chính phủ thiết 
Hình 4
PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP Số 19 (29) - Tháng 11-12/2014
Nghiên Cứu & Trao Đổi
80
lập được trần chi tiêu hàng năm và 
lập được dự toán thu chi trong thời 
gian 4 năm. Mô MTEF giúp xác 
định được các khoản chi tiêu chính 
xác đến 75% tổng chi, phần còn lại 
là các biến động của từng cơ quan 
bộ ngành.
- Giai đoạn 2 vào năm 2013: Nội 
dung quan trọng được thực hiện cải 
cách trong năm này chính là việc 
chuyển đổi cơ sở kế toán của quốc 
gia, từ kế toán trên cơ sở tiền sang 
kế toán vừa cơ sở tiền và vừa cơ 
sở dồn tích. Với việc thay đổi này, 
chính phủ tập trung vào điều hành 
những việc sau: dự đoán tài chính 
dài hạn hơn trong thời gian lớn hơn 
30 năm, xác lập kỷ luật tài khóa và 
các ưu đãi, lập ngân sách trên cơ sở 
hoạt động. 
Các công việc được đưa ra trong 
từng giai đoạn nêu trên hướng đến 
bộ nguyên tắc cơ bản của ngân 
sách Áo, đó là TOTE. Cụ thể là 4 
nguyên tắc: Minh bạch ngân sách 
(Transparency), tập trung vào đầu 
ra (Outcomes), trung thực và hợp 
lý (True and Fair) và hiệu quả ngân 
sách (Efficiency). Các nguyên tắc 
này sẽ tập trung cải cách chế độ 
kế toán và lập ngân sách năm theo 
Hình 5.
Sự phối hợp về các báo cáo 
trên là một đầu ra quan trọng mà 
phương pháp MTEF hướng đến. 
Ngoài ra, nếu nhìn một cách tổng 
thể thì chu trình ngân sách theo 
MTEF sẽ được minh họa bằng sơ 
đồ sau để qua đây có thể thấy được 
từng khâu trong việc tính toán mức 
ngân sách cho mỗi năm. (Hình 6)
Tóm lại, MTEF là một cơ chế 
giúp phân bổ các nguồn lực công 
giữa các ngành và các hoạt động 
của một ngành trong phạm vi mức 
trần ngân sách xác định trước. Nói 
cách khác, MTEF giúp phân bổ 
nguồn tài chính công hạn chế phù 
hợp với chính sách và các ưu tiên 
chiến lược của chính phủ trong một 
không gian tài khóa nhiều năm, có 
xét đến chi phí cơ hội của các quyết 
định.
3.4. Một số bài học kinh nghiệm 
cho VN khi thực hiện MTEF
Khung chi tiêu trung hạn là một 
quy trình minh bạch về hoạch định 
ngân sách và lập kế hoạch trong 
đó chính phủ và các cơ quan trung 
ương thiết lập các hợp đồng đáng 
tin cậy cho việc phân bổ các nguồn 
lực nhà nước theo những ưu tiên 
chiến lược mà vẫn đảm bảo được 
kỷ luật tài chính tổng thể. Nhìn 
chung, MTEF là một phương pháp 
thiết lập ngân sách theo hướng tiếp 
cận khoảng thời gian trung hạn, 
thường là 3 năm và tiếp nối theo 
những năm sau đó. MTEF dùng 
để lập kế hoạch trong nhiều năm. 
Ngân sách năm sắp tới (N+1) sẽ 
nhằm trong phạm vi ngân sách của 
một số năm. Kỳ kế hoạch trung 
hạn từ 3 đến 5 năm. Năm năm là 
tương đối thông dụng bởi vì nó 
phù hợp với khuôn khổ của các 
kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 
năm năm, mà kế hoạch này được 
Hình 5
Nguồn: Budgeting in Austria - Christina Schilhan (April, 2011)
Nguồn: Austrian Federal Ministry of Finance (2012)
Hình 6
Số 19 (29) - Tháng 11-12/2014 PHÁT TRIỂN & HỘI NHẬP 
 Nghiên Cứu & Trao Đổi
81
xây dựng ở nhiều nước chuyển đổi. 
Tuy nhiên chất lượng và khả năng 
thực tế của bất kỳ một dự báo chi 
tiết và thu ngân sách cho bốn năm 
năm thường là rất hạn chế. Hơn thế 
nữa, MTEF được dùng cho toàn 
ngành. Một bộ thông số xây dựng 
MTEF không phải chỉ thể hiện 
cho các nguồn ngân sách mà còn 
sử dụng cho việc kiểm soát đơn vị 
nào sẽ chi tiêu các nguồn lực đó 
và liệu các nguồn này có phải trực 
tiếp từ bộ thông qua bộ chủ quản 
hoặc trực tiếp cho các thể chế có 
liên quan hay không, hay là từ các 
nguồn khác. Do đó, từ những công 
việc mà các nước đã thực hiện, có 
thể rút ra một số bài học và đặc 
điểm về các nội dung đã làm cho 
VN như sau:
- Khi thực hiện thiết lập theo 
mô hình MTEF, các nước thường 
phải theo 7 bước cơ bản như sau: 
ước tính sự phát triển của các 
nguồn lực, xác định được giới hạn 
các nguồn lực đó trong khuôn khổ 
trung hạn, lập chương trình cho các 
khu vực, xem xét tính khả thi các 
chương trình này, nộp các chương 
trình sau khi đã điều chỉnh cho 
chính phủ, quyết toán ngân sách và 
báo cáo quốc hội, rà soát và thực 
hiện quay vòng công việc.
- Thiết lập MTEF luôn gắn liền 
và có mối quan hệ chặt chẽ với quá 
trình cải cách tài chính công và kế 
toán thu, chi ngân sách nhà nước 
của một quốc gia. Theo đó, hướng 
đến việc hoàn thiện dần hệ thống kế 
toán thu, chi ngân sách VN và lập 
dự toán theo hướng dài hạn, thống 
nhất quản lý chi tiêu công giữa các 
đơn vị, vùng miền, tỉnh thành của 
quốc gia.
- Khi tiến hành cải cách tài chính 
và làm theo MTEF thì chính phủ 
các nước luôn hướng đến 6 nguyên 
tắc nền tảng, đó là: tính minh bạch 
và trách nhiệm giải trình; tính đầy 
đủ trong ngân sách; khả năng có 
thể dự đoán về nguồn lực và các 
chính sách; tính linh hoạt; tính có 
thể kiểm tra đối chiếu; tính hiện 
hữu và sự chia sẻ thông tin.
- Tiếp cận theo hướng hài hòa 
hoặc hội tụ với hệ thống chuẩn 
mực kế toán công quốc tế, bởi lẽ 
điều này sẽ mang lại sự minh bạch, 
rõ ràng trong ngân sách, giúp quá 
trình lập dự toán dễ dàng và số liệu 
sẽ phù hợp hơn với các chính sách 
hay chương trình mục tiêu hàng 
năm.
4. Kết luận
Con đường đưa MTEF vào 
áp dụng trên diện rộng ở VN còn 
nhiều khó khăn và để áp dụng 
MTEF thành công cần xây dựng lộ 
trình hợp lý và kế hoạch hành động 
khả thi ở cấp quốc gia, ngành và 
địa phương nhằm từng bước khắc 
phục các khó khăn, thách thức. 
Lập kế hoạch ngân sách trung hạn 
là việc cần làm để bảo đảm sự bền 
vững của nền tài chính quốc gia, 
trong đó hướng đến sự cân bằng 
giữa tích lũy và tiêu dùng, giữa tiết 
kiệm và đầu tư đồng thời cơ cấu lại 
nguồn thu. Khi có được kế hoạch 
chi tiêu trung hạn sẽ kiểm soát chi 
tiêu bền vững. Chi tiêu trung hạn 
được xây dựng dựa trên nhận thức 
nguồn lực tài chính của quốc gia. 
Để đạt được những kết quả cao hơn 
từ những nguồn lực hiện có đòi hỏi 
phải thiết lập các công cụ để phân 
bổ nguồn lực này phù hợp với mục 
tiêu chiến lược ưu tiên. Chi tiêu 
trung hạn là phương pháp soạn lập 
ngân sách được xác định trong một 
giai đoạn dài hơn, trong đó giới hạn 
nguồn lực tổng thể từ trên xuống 
và kết hợp với các dự toán kinh phí 
từ dưới lên, từ đó hợp thành chính 
sách chi tiêu được phân bổ phù hợp 
với các ưu tiên chiến lược đã được 
Chính phủ chấp nhận. 
(Xem tiếp trang 100)