Kiểm soát ngân sách nhà nước trong chu kỳ ngân sách - Kinh nghiệm của các nước thuộc Eurosai

năng quan trọng của kiểm soát nội 
bộ liên quan đến chấp hành ngân sách nhà nước là 
hoàn chỉnh hoạt động của hệ thống kho bạc. Mỗi 
cơ quan kho bạc tiến hành kiểm soát trên quy trình 
công việc (quy trình tài chính). Các SAI thuộc 
nhóm công tác cho rằng hệ thống này hoạt động 
hiệu quả, đảm bảo các cơ quan liên quan không 
sử dụng vượt quá ngân sách được cấp. Kho bạc 
Hungary quản lý tài khoản của các cơ quan trung 
ương, các cơ quan này phải lập báo cáo ngân sách 
và gửi cho Kho bạc Nhà nước theo một cách xác 
định nếu có sự điều chỉnh ngân sách. 
3. kiểm toán việc chấp hành ngân sách 
nhà nước
3.1. Kiểm toán trong khi chấp hành ngân sách
Hoạt động tiền kiểm soát việc chấp hành ngân 
sách không phải xuất hiện ở tất cả các nước. Có vẻ 
như chỉ có Kho bạc Hungary thực hiện tiền kiểm 
các khoản phân bổ dành riêng cho nhiệm vụ tài 
chính trước khi cấp vốn. Các tài liệu liên quan đến 
nguồn thường xuyên phải gửi cho kho bạc. Các 
khoản phân bổ này được kho bạc kiểm soát và chi 
trả mang tính thường xuyên.
Một phần hoạt động kiểm toán của SAI là nhằm 
đánh giá tính bắt buộc của các quy định pháp lý, 
bảo đảm chống lại việc sử dụng ngân sách không 
hợp lý. Các SAI đều nhận thấy tầm quan trọng của 
kiểm soát nội bộ, áp dụng kiểm soát nội bộ theo 
các hình thức và phương pháp khác nhau. Một 
mặt, SAI xây dựng hiểu biết về cơ chế kiểm soát nội 
bộ mà họ có được từ các cuộc kiểm toán ở các loại 
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN 73Số 134 - tháng 12/2018
hình và chủ đề khác nhau ở các đơn vị ngân sách. 
Mặt khác, họ đánh giá rủi ro theo khuôn khổ kiểm 
toán tài chính - tuân thủ năm hiện thời. Các phép 
kiểm tra tuân thủ được tiến hành để xác nhận liệu 
cơ chế kiểm soát nội bộ có hoạt động chính xác, 
hiệu quả hay không.
Trường hợp Hungary, SAI đánh giá thông qua 
cuộc kiểm tra đặc biệt cơ chế kiểm soát nội bộ tại 
các bộ và đơn vị trực thuộc để đưa ra các nhìn tổng 
quan về tình hình chung và để đưa ra gợi ý cho 
Chính phủ về các nhiệm vụ chung của hệ thống 
kiểm soát nội bộ.
Trên cơ sở rủi ro và trọng yếu, SAI Na-uy tiến 
hành kiểm toán tài chính các Bộ và cơ quan ngang 
bộ trong suốt năm ngân sách và sau khi kết thúc kỳ 
ngân sách. Việc kiểm toán trong năm dựa vào tiếp 
cận kiểm toán tại chỗ của SAI đối với sổ cái của các 
cơ quan hoặc tiếp cận tạm thời giao dịch điện tử từ 
các sổ cái tổng tới SAI. Các Bộ phải cài đặt hoặc truy 
cập hệ thống kế toán tài chính trên nền tảng công 
nghệ thông tin, đáp ứng yêu cầu báo cáo kỹ thuật 
của Bộ Tài chính. Nhiều bộ và cơ quan truy cập vào 
hệ thống này thông qua văn phòng kế toán trung 
tâm của Nhà nước. Trong các trường hợp này, văn 
phòng kế toán trung ương chuyển các dữ liệu kế 
toán định kỳ cho các SAI thay cho các cơ quan Bộ. 
Các dữ liệu kế toán này giúp SAI tiến hành thủ tục 
kiểm toán phân tích/thống kê chọn mẫu trước khi 
trực tiếp làm việc với các đơn vị kiểm toán để tiến 
hành các bước tiếp theo. Dữ liệu kế toán chuyển tới 
các SAI chứa đựng các thông tin trong báo cáo gửi 
tới Bộ Tài chính, các thông tin này sẽ được nhập 
vào sổ cái tổng của Chính phủ. Sau thỏa thuận với 
Bộ Tài chính, SAI sẽ lấy các dữ liệu kế toán được 
chuyển qua đường điện tử từ sổ cái tổng của Chính 
phủ sau nửa đầu năm ngân sách. Mặc dầu phần lớn 
các cuộc kiểm toán trong năm được tiến hành trực 
tiếp tại cấp đơn vị, do đó có thể thẩm tra lại việc 
nhập dữ liệu vào sổ cái sau nửa đầu của năm. 
Một máy tính trực tuyến được kết nối giữa SAI 
và Kho bạc Hungary. Cơ quan Kiểm toán nhà nước 
Hungary có thỏa thuận với lãnh đạo Kho bạc để 
nhận dữ liệu từ các giao dịch trong năm, do đó các 
giao dịch ngân sách có thể được tải xuống máy tính 
của SAI. Kết nối này cho phép SAI có thể xem các 
bảng thông tin được gửi cho Bộ Tài chính và ban 
lãnh đạo Kho bạc.
Báo cáo quyết toán việc chấp hành ngân sách 
nhà nước không dựa vào sổ sách kho bạc mà dựa 
chủ yếu vào việc tích hợp dữ liệu từ các đơn vị 
sử dụng ngân sách và báo cáo của các đơn vị trực 
thuộc. Vai trò kiểm soát của Kho bạc chỉ có hiệu 
quả ngay tại thời điểm đó. Có một vấn đề là các đơn 
vị ngân sách không có máy tính đồng nhất hệ thống 
kế toán và hệ thống của họ không được kết nối với 
mạng máy tính của SAI. Do đó, kiểm toán tài chính 
tuân thủ trong năm chỉ được tiến hành tại chỗ.
3.2. Kiểm toán sau khi chấp hành ngân sách 
nhà nước
SAI kiểm toán dự thảo báo cáo quyết toán ngân 
sách nhà nước hay báo cáo tài chính của Chính 
phủ, sử dụng phương pháp kiểm toán tài chính 
tuân thủ và các phương pháp kiểm toán tuân thủ 
khác và trong một số trường hợp là phương pháp 
kiểm toán hoạt động. SAI tiến hành kiểm toán 
thông qua kết nối điện tử (ở Bộ Tài chính, các cơ 
quan Bộ hay đơn vị trực thuộc) phụ thuộc vào điều 
kiện kỹ thuật. Quốc hội không thảo luận báo cáo 
quyết toán ngân sách của Chính phủ và báo cáo 
của SAI cùng một lúc. Nội dung và hình thức của 
báo cáo ở các nước đều có những nét riêng. Thực 
tiễn cũng cho thấy sự khác nhau trong việc các SAI 
đưa ra đề xuất, gợi ý cho Quốc hội – và nếu có, theo 
hình thức nào – về việc thông qua báo cáo chấp 
hành ngân sách của Chính phủ.
Trong các nước thuộc nhóm công tác, SAI 
Lithuania có một phần khác biệt. Ở nước này, Luật 
Cấu trúc Ngân sách yêu cầu báo cáo của SAI gửi 
lên Quốc hội phải đánh giá liệu ngân sách được 
thông qua có được sử dụng đạt được các mục tiêu 
đặt ra, liệu ngân sách phân bổ có được sử dụng 
hiệu quả và liệu có vi phạm pháp luật trong việc 
sử dụng ngân sách không và các mục tiêu nào đã 
đạt được ngoài dự kiến. Trong khi kiểm toán báo 
cáo chấp hành ngân sách, SAI kiểm tra: các vấn đề 
chung, vấn đề về chấp hành ngân sách nhà nước 
(ở Bộ Tài chính); các đơn vị sử dụng ngân sách; 
các cơ quan nhà nước được cho là đã vượt qua giới 
KINH NGHIEÄM NÖÔÙC NGOAØI
NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN74 Số 134 - tháng 12/2018
hạn ngân sách được phân bổ. SAI đưa vào kết luận 
trong báo cáo kiểm toán việc chấp hành ngân sách 
nhà nước các dữ liệu và kết luận mang tính trọng 
yếu. SAI trình bày rõ ràng quan điểm về việc chấp 
hành ngân sách nhà nước. Ngoài kết luận trong báo 
cáo kiểm toán, SAI gửi lên Quốc hội cả các báo cáo 
quan trọng nhất nhìn từ quan điểm của SAI được 
lập dựa trên việc sử dụng ngân sách của các đơn vị.
Ở Na-uy, SAI đánh giá sự khác nhau giữa thực 
tế và dự toán, nhấn mạnh vào các khoản chi vượt 
dự toán và xem xét đối chiếu với Luật để xem liệu 
việc sử dụng ngân sách có tuân thủ quy định hay 
không. Trong đánh giá này, SAI xem xét tất cả điều 
kiện dẫn đến quyết định ngân sách của Quốc hội. 
SAI kiểm tra liệu việc gia tăng các khoản nợ và các 
công cụ tài chính mới, việc thu mua hay bán cổ 
phần ở các công ty... có được thực hiện trong thẩm 
quyền được phân cấp hay không và có được nhập 
vào tài khoản vốn và tài khoản chiếm dụng không. 
Báo cáo của SAI có các trường hợp đặc biệt liên 
quan đến báo cáo tài chính của Chính phủ và việc 
chấp hành ngân sách và đưa ra kiến nghị đối với 
Quốc hội cho từng trường hợp cụ thể. Các trường 
hợp này được nhóm lại theo lĩnh vực phụ trách của 
từng Bộ. Kiến nghị này được thể hiện theo một 
mẫu cố định, chỉ ra theo nghị định nào thì trường 
hợp này nên được thông qua. Báo cáo của SAI cũng 
bao gồm các trường hợp liên quan đến quản lý tài 
chính của Chính phủ mà SAI muốn báo cáo lên 
Quốc hội. Câu hỏi liệu báo cáo tài chính của Chính 
phủ có được thông qua hay không chỉ được xử lý 
gián tiếp trong báo cáo của SAI gửi Quốc hội. Nếu 
không có ý kiến khác có nghĩa là các SAI đề xuất 
thông qua báo cáo tài chính của Chính phủ với các 
lưu ý cho từng trường hợp cụ thể. 
Ở Hungary, SAI đánh giá liệu Chính phủ và các 
cơ quan khi chấp hành ngân sách nhà nước có đảm 
bảo quy định về quản lý tài sản công; liệu các báo 
cáo quyết toán và các tài liệu có tuân thủ quy định 
pháp luật và tính xác thực; liệu thông tin và dữ liệu 
có phản ánh được quy trình tài chính trong năm; 
liệu dự thảo báo cáo có đầy đủ và đúng các quy định 
để kết thúc năm tài chính. Bên cạnh kiểm toán tài 
chính chỉ được tiến hành tại đơn vị sử dụng ngân 
sách (các Bộ) và các đơn vị trực thuộc ở thời điểm 
hiện tại, các SAI đánh giá trong khi kiểm toán tuân 
thủ tính hợp lý của các khoản thu chi ngân sách 
được phân; thực trạng và nguyên nhân của việc 
chưa giải ngân hết, thay đổi tài sản của các đơn vị 
trực thuộc, việc quản lý tài khoản kho bạc, đánh giá 
nợ quốc gia, đảm bảo các khoản ngân sách... Dựa 
vào kinh nghiệm và phát hiện kiểm toán, SAI đưa 
ra gợi ý, đề xuất lên Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài 
chính và đơn vị được kiểm toán. Quốc hội sử dụng 
báo cáo của SAI về chấp hành ngân sách (báo cáo 
quyết toán) theo cách khác nhau và ở thời điểm 
khác nhau. Không có quy định pháp lý nào về vấn 
đề này, mà tùy theo thủ tục của Quốc hội. 
Ở Hungary, mỗi thành viên quốc hội đều nhận 
được báo cáo của SAI về quyết toán ngân sách. 
Báo cáo này được các ủy ban của Quốc hội thảo 
luận cùng lúc với dự thảo báo cáo quyết toán và 
sau đó đưa ra phiên họp toàn thể để đi đến quyết 
định chung và chi tiết. Tại phiên họp toàn thể, Chủ 
tịch Cơ quan Kiểm toán tối cao trình bày những 
phát hiện và đề xuất chính trong báo cáo kiểm toán 
quyết toán ngân sách.
Ở Na-uy, báo cáo của SAI được đệ trình lên 
Quốc hội và được Ủy ban Kiểm soát các vấn đề 
hiến pháp xử lý, đây là bộ phận chịu trách nhiệm xử 
lý các kiến nghị của SAI. Báo cáo của SAI và nhận 
định của Ủy ban giám sát sau đó được đem ra thảo 
luận tại phiên họp toàn thể của Quốc hội. 
Như vậy, ở các nước đều có sự tham gia một 
cách tích cực của SAI vào tất cả các giai đoạn của 
quy trình ngân sách. Đây là một trong các điều kiện 
quan trọng đảm bảo không chỉ tuân thủ pháp luật 
trong hoạt động ngân sách mà còn góp phần nâng 
cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tăng cường tính 
minh bạch và trách nhiệm giải trình liên quan đến 
ngân sách. 
Diệu Thúy (Lược dịch)
Theo Control of the state budget during and 
after execution, Tạp chí EUROSAI.